北京大学政府管理学院教授、常务副院长燕继荣:依法治国，进一步提升治理能力的现代化水平

　　党的十九大报告提出全面建设社会主义现代化国家的新征程,明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。报告对重点领域和关键环节作出了部署,传递出诸多改革着力点。本报就此专访了北京大学政府管理学院教授、常务副院长燕继荣。

　　努力推进国家治理体系的现代化

　　《21世纪》:十九大报告提出推进国家治理体系和治理能力现代化,那么如何进一步提升国家治理体系和治理能力的现代化水平?

　　燕继荣:体制创新、制度变革都要围绕现代国家的标准来展开,创新性反映的是国家发展的动力和发展的可持续性。首先,要破解属地化管理的困境,建立全国统一的管理体系。

　　历史上形成的管理体制很多是属地化管理,特别是大量社会事务都是属地化管理,制造了区域之间的差距和不够协调。

　　其次,要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。

　　体制、机制的变化最终还是回到政府职能上,政府这只手要做杠杆,只要做政策导向、利益驱动、激励机制,禁止做某些事情,提出标准和要求,然后更多的是让市场、民间去选择,就可能做到相对均衡的状态。

　　最后,要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度,加强中央权力的协调性,跨地域之上要有更强大的协调能力。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力。

　　实践全面依法治国

　　《21世纪》:十九大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。应如何推进?

　　燕继荣:政府这只手代表法治,代表制度供给和制度执行,要出台大家都能认可的规则,并且要有效地执行,这两个方面的要素决定了法治和国家治理的水平,这才是政府该做的,当然法治在宽泛意义上就是制度化、规范化的管理。过去的问题是法治角色不到位,有些制度供给明显不足,或者没有很好地执行,存在潜规则,对违规者不能及时惩治。比方说行人横过马路,政府应该出台不许随便横穿马路的规则,如果连这个制度供给都没有,怎么去规范人们过马路?然后是要执行,只要有随便横穿马路的,马上就能抓住,实施惩罚,这种失范的行为就会得到制止,久而久之所有人都知道马路不能随便横穿。如果第一个人随便横穿了没人管,后面的人就会效仿,突然执法逮住第三个人,他就会问前两个人怎么不管?我们有些时候缺少规则,或者有规则也不执行,以至违规变成普遍效仿的行为,跟政府捉迷藏,社会风气就有问题了。

　　法治建设就是要做到有规则和真正有效执行这两点,加强法律的实施和执行很关键。例如酒驾,原来酒驾处罚很轻,后来终于出台醉驾入刑,这就是有了法制供给。但执行还需要更加严格。现在严格执行了,人们的行为方式就会相应地改变。所以国民素质是国家制度、法治的产物,法治松,国民素质就低;法治严,国民素质就高。在一些国家里,公共生活里插队、汽车行进中随意变道等等被认为是不良行为,就是多年法治的结果。

　　整体上降低或控制国家成本是国家治理的任务。国家成本应该包括系统成本、维护成本、运行成本。一般来说,一个国家的系统成本和维护成本是相对稳定的,运行成本则通常是可变的。一般的经验告诉我们,一个国家如果公权力的公信力或者法治水平比较高,政府有效守法护法,百姓自觉遵纪守法,国家的运行成本相对就会低,相反就会高。所以,国家的成本很大程度上取决于国家的法治水平。仅通过法治宣传和法治教育来实现这个任务,难以收到理想中的效果。全国统一的公民身份信息平台建设和全国统一的金融、工商、税务、交通、质检、环保等信用信息平台建设是至关重要的,中国法治建设的基础性工程建设的任务依然艰巨。

　　积极转变政府职能

　　《21世纪》:十九大报告提出,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。还提出,“赋予省级及以下政府更多自主权”。这些在实践中应如何具体落地?

　　燕继荣:政府应该是有限的适度规模的强政府,亦即该它做事情时一定是很强的适度的,这是一个基本要求。政府有大小、强弱、有限无限之分:大小是从规模而言,政府未必要小,想小也未必可能;强弱是从能力而言,政府在很多方面都应该强,尤其是希望它发挥重要作用时;有限与否是从范围权限而言,这一点必须首先明确。

　　老百姓对政府责任的要求是无限的,但政府的权力是法律赋予的、有边界的,“法治政府”的提法是政府在法律赋予的权力内必须积极作为。

　　政府的强弱是相对市场的力量、社会的力量而言。如果政府想要在一些领域超脱一点,就需要社会力量和市场的力量能够来支持,否则公共事务当中的缺位会造成很多问题,所以强弱是相对的。现在之所以讨论这个问题,是因为市场的力量、社会的力量已经有了足够的储备,政府可以做得超脱一些。

　　在一般意义上来说,分权是一个方向,就是把政府的权力下放给社会,把中央的权力下放给地方。要对权力的类型和内容作更加科学、细致、合理的划分,应该对有些权力进行统一和集中,有些权力必须要下放,下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。

　　政府和社会分权,要给社会提供更多的出路和管道;其次中央政府和地方政府之间要有相应的分权原则,中央主要强调协调性,地方在中央的协调和政策法律下发挥自主性;还有政府和市场的分权,公共服务和管理向市场化转变,能自理的自理。例如经济发展上,不一定都要走GDP这条通道,可以做乡村经济或者做农业经济,为此作出一些付出,国家应该来协调,这才是对的。

　　加强和创新社会治理

　　《21世纪》:十九大报告指出,要提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理。应如何理解?

　　燕继荣:主要是给民间开放合理合法的通道,允许组织渠道的自主性。比方说社会组织,有人愿意组织起来跳广场舞,驴友要去旅游,对民间这种需要,应该释放更多途径,提供保障和基本管理。民间自治实际上反映了人性的基本要求,人总是要进行社会活动、社会交往,从中体现和实现价值。

　　第一,社会自治满足了社会归属感和社会交往活动的需要,肯定这种需要,就应有多样性的社会自组织与生活。第二,这对于实现社会的自我管理,提高社会的秩序化和制度化是大有帮助的。社会、民间的行为要有规范,实际上就是要加强一种制度供给,就像任何组织都有一个章程、规矩,社会自治满足了社会的自我约束和自我规范,提供了制度化的渠道。第三,社会自治实际上是减轻公共管理负担,特别是政府负担的重要渠道,社会民间都自我管理了,政府就轻松了。那些小政府、弱政府的地方,往往是民间组织比较发达,民间自治相对完善,用不着政府做太多。这三点决定了社会自治在未来中国发展中的重要性。